全面推進依憲治國、依憲執政

加快法治政府建設

——在中國法治論壇(2018)上的講話

中國法學會會長 王樂泉

(2018年5月7日)

同志們：

　　今年是全面貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放和依法治國40周年，是決勝全面建成小康社會、實施“十三五”規劃的關鍵一年。今年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議勝利舉行，審議通過了《中華人民共和國憲法修正案》、監察法和國務院機構改革方案等一系列重大事項。中國特色社會主義進入新時代，全面貫徹實施憲法，依法推進黨和國家機構改革，對于在黨的全面領導下，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進和法治國家、法治政府、法治社會一體建設，在法治軌道上實現國家治理體系和治理能力現代化，完善和發展中國特色社會主義制度，意義重大而深遠。本次“中國法治論壇”以“依憲執政與法治政府建設”為主題，這既是認真學習貫徹黨的十九大、十九屆二中全會、三中全會以及全國“兩會”精神的重要舉措，也是法學法律界深入探討中國特色社會主義憲法理論、制度、實踐以及新時代國家治理變革的一次學術盛會。我代表中國法學會，向出席論壇的法學家、中央有關部門和廣東省、深圳市的同志、地方法學會的同志、研究會的同志以及新聞界的朋友們，表示熱烈的歡迎!我相信，在各方的大力支持和共同努力下，在與會專家學者的熱情參與下，本次論壇一定能夠取得豐碩成果。

　　下面，圍繞本次論壇主題，我講三點意見，供大家參考。

　　一、深刻認識憲法修改的重大歷史和現實意義

　　我們黨高度重視依據憲法治國理政。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央多次明確提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政，全面貫徹實施憲法是全面依法治國、建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作，集中體現了黨對執政近70年來歷史經驗的深刻總結，充分展現了黨堅持依憲治國、依憲執政的高度自覺和堅定信念。法律是上層建筑的重要組成部分，要隨著經濟基礎的變化而變化。憲法作為國家根本法，必須緊跟時代要求、不斷與時俱進，適應新形勢、吸納新經驗、確認新成果、作出新規范，才具有持久生命力。我國憲法制度發展的歷程證明，憲法必須隨著黨領導人民建設中國特色社會主義實踐的發展而不斷發展完善。這次修憲是現行憲法的第五次修改，貫徹科學立法民主立法依法立法要求，把科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想作為國家的指導思想融入憲法，圍繞堅持黨的領導、人大制度、統一戰線制度、憲法宣誓制度、國家主席任期制度、政府管理制度、地方立法制度、監察制度、中國特色社會主義戰略布局、外交政策等作出了重大制度安排，反映了全黨、全國人民的共同意志，體現了新時代中國特色社會主義的特征，為黨依法執政、完善和發展中國特色社會主義制度、實現國家治理體系和治理體制變革提供了堅實的憲法保障。

　　廣大法學法律工作者要深刻領會憲法修改的重大意義，把握其深刻內涵和時代意蘊，堅定憲法自信、增強憲法自覺，帶頭尊崇憲法、學習憲法、遵守憲法、維護憲法、運用憲法，真正吃透憲法精神、憲法原則、憲法規定，堅決同一切違反憲法的行為作斗爭，有力批駁各種錯誤思潮和觀點，做憲法的信仰者、實踐者、維護者。任何國家的政治制度都是歷史的、具體的，是一個國家或民族的文化傳統、歷史背景、發展水平、現實情況等共同作用的結果。我們與時俱進修改憲法，是從我國歷史和實際出發，順應世情國情黨情深刻變化的必然結果。這次憲法修改得到了全黨及全體人民的普遍贊同和高度共識，充分證明黨中央對現行憲法部分內容進行適當修改是完全正確和十分必要的;充分證明只有中國共產黨才能堅持立黨為公、執政為民，廣泛發揚民主，不斷完善憲法制度，領導人民實施憲法;充分證明中國人民完全有能力構建符合中國國情、推動民族復興的法律體系，確保黨和國家興旺發達、長治久安。特別是隨著中華民族從站起來、富起來邁向強起來，我們更加有自信堅持和發展中國特色社會主義，將黨治國理政的新成就新經驗融入憲法，推動黨和人民的事業始終沿著正確道路前進。大家要清醒地認識到，我們所講的依憲執政，依據的是中華人民共和國憲法。我們堅定“四個自信”，就要對我國憲法確立的國家指導思想、發展道路、奮斗目標充滿自信，對我國憲法確認的中國共產黨領導和我國社會主義制度充滿自信，對我國憲法確認的我們黨領導人民創造的社會主義先進文化和中華優秀傳統文化充滿自信。

　　特別是要深刻認識到，堅持中國共產黨的領導，是我國依憲治國、依憲執政與西方憲政的根本區別。黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨領導人民捍衛憲法和法律尊嚴，憲法也要為堅持黨的領導提供有力法治保障。這次憲法修改，明確黨的領導是中國特色社會主義制度的本質屬性和國體內涵，確認了黨在國家政權機構中總攬全局、協調各方的核心地位，為我們黨長期執政提供了根本法律依據。中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，社會主義法治必須堅持黨的領導，同時，黨的領導也必須依靠社會主義法治，才能履行好執政興國的重大職責。從我國法治的發展來看，黨的領導、人民當家作主、依法治國是完全可以有機統一的。大家要提高政治站位，堅定正確方向，進一步增強“四個意識”“四個自信”，進一步強化黨的領導意識，堅決維護習近平總書記在黨中央和全黨的核心地位，維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導，把黨的領導落實到法治建設的全過程和各方面，不斷完善中國特色社會主義法治體系，推動國家治理體系和治理體制現代化。

　　二、維護憲法權威、推動憲法實施，提升依憲治國、依憲執政能力和水平

　　中國特色社會主義進入新時代，決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化強國新征程、實現中華民族偉大復興的中國夢，對黨的執政能力和執政水平提出了新的更高要求。2012年12月，習近平總書記在紀念現行憲法公布實施30周年大會上的重要講話中強調，要堅持黨的領導，更加注重改進黨的領導方式和執政方式。黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現。推進偉大事業，離不開堅實的憲法保障。要堅持依憲治國、依憲執政，從國家治理體系和治理能力現代化的高度、從鞏固黨執政基礎的高度，貫徹落實憲法的各項原則和制度。要堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來，更好發揮憲法的規范、引領、推動、保障作用，實現黨治國理政的各項政策和目標。

　　要樹立憲法思維，維護憲法尊嚴。習近平總書記強調，要提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。憲法思維是法治思維的集中體現、核心內容。堅持依憲執政，就是要維護憲法至上的地位，深刻理解憲法是黨的執政地位和執政活動最具權威性的根本依據，時時處處有憲法觀念，形成尊重憲法權威、保障憲法實施的優良黨風。黨首先要帶頭尊崇和執行憲法，一切活動都在憲法和法律范圍內進行，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統一。各級黨組織和黨員領導干部都要對憲法保持敬畏之心，尊崇憲法、學習憲法、運用憲法，全面理解憲法規范背后的憲法精神，并將這種精神內化為自己的人生信念和行動準則，在決策、管理、執行和服務的過程中堅持憲法原則，在推進重大改革特別是政治體制改革時堅持“于憲有據”，不斷提高依憲治國、依憲執政、依憲改革的能力和水平。

　　要加強憲法實施和監督。憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。好的憲法，貴在實施，實施的好，才是好憲法。只有使憲法從文本變為行動、從信仰變為實踐，有力保障人民當家作主，有力促進新時代中國特色社會主義事業，憲法的價值才能真正彰顯出來。要深化依法治國實踐，加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內法規體系，用科學有效、系統完備的制度體系保證憲法實施，將國家各項事業納入依法治國、依憲治國軌道。要完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強和改進立法工作，努力使每一項立法都符合憲法精神，保證憲法確立的國家重大制度、原則和規則得到全面實施。要嚴格依據憲法行使職權，使公權力在憲法法律的制約下，保障公民人身權、財產權、人格權和基本政治權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實。要完善憲法監督制度，健全監督機制和程序，使憲法監督更加規范、有效;健全憲法解釋機制，確保憲法解釋適時、準確、可靠;加強備案審查制度和能力建設，增強備案審查的實際效能;引導社會各方積極參與憲法監督，使之具有更加廣泛的共識和堅實的基礎。

　　要大力開展憲法宣傳教育。憲法不僅是一種規范、綱領、制度，也是一種文化、一種強大的精神力量。弘揚憲法精神，增強憲法意識，是全面推進依法治國的靈魂工程。我們設立國家憲法日、建立憲法宣誓制度，就是要傳遞憲法信仰、彰顯憲法權威、培育憲法文化。要在全黨全社會深入開展憲法宣傳教育活動，使全體人民成為憲法的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。特別是要以這次憲法修改為契機，解讀好憲法的精神、原則、要義，解讀好這次憲法修改的總體要求、重點內容、主要考慮，解讀好憲法規定的重大制度和重大事項，引導全社會尊崇憲法、學習憲法、運用憲法，為加強憲法實施和監督營造良好氛圍。要豐富宣傳教育形式，通過靈活多樣的形式和手段、鮮活生動的語言和事例，讓文本上的憲法“活起來”“落下去”，走入日常生活、走進人民群眾，使廣大人民群眾真正認識到，憲法是全體公民必須遵循的行為規范，守憲是最基本的義務，違憲是最嚴重的違法;憲法也是保障基本權利、維護根本利益的武器，進而在內心真正擁護憲法、自覺維護憲法權威。

　　當前，大力推動憲法的學習宣傳和貫徹實施，是法學法律界的重要職責使命。中國法學會和各研究會特別是憲法學、法理學、立法學等相關研究會，要深刻把握憲法研究所具有的很強的政治性、理論性、科學性、實踐性，認真學習、研究、闡釋習近平總書記關于憲法的重要論述和要求，認真研究和闡釋我國憲法制定、完善、發展的光輝歷程，研究和闡釋我國憲法的精髓要義、獨特優勢和巨大功效，研究和闡釋我國憲法和西方“憲政”的本質區別，增強堅持我們自己的憲法發展道路的自覺性和堅定性。要從我國國情和實際出發，以習近平新時代中國特色社會主義思想、特別是其中的法治思想為指導，圍繞堅持黨的領導、依憲執政和依憲治國、國家領導體制、憲法實施與實現、憲法監督與解釋、合憲性審查制度、憲法思維培養、公民權利保障等相關的重大理論和實踐問題，組織開展高水平理論研究，不斷推出高質量研究成果，豐富和發展中國特色社會主義憲法理論，用正確的憲法理論引導社會思潮、凝聚社會共識。要積極參與憲法宣傳教育、特別是憲法修改的解讀和宣傳工作，普及憲法知識，弘揚憲法精神，積極回應群眾關切并做好解疑釋惑工作，推動在全社會樹立憲法意識、法治意識，堅決維護憲法尊嚴和權威;同時，要繼續推動我國憲法學界“走出去”，支持更多的憲法學者到國外考察訪問、參加國際會議、在憲法學國際組織任職等，講好中國憲法故事，加大宣傳我國憲法制度、憲法實踐對世界政治文明的重大貢獻，提升中國憲法學界的國際影響力和話語權。

　　三、把握黨和國家機構改革新形勢新要求，加快推進法治政府建設

　　法治政府建設是全面推進依法治國的重要組成部分，也是國家治理領域的一場深刻革命。堅持依憲治國、依憲執政，要在黨的領導下推進法治政府建設，強化政府依憲施政、依法行政，把政府活動全面納入法治軌道。黨的十九大報告提出，到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，法治國家、法治政府、法治社會基本建成;到本世紀中葉，在基本實現現代化的基礎上，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現國家治理體系和治理能力現代化。習近平總書記強調：“依法治國是我國憲法確定的治理國家的基本方略，而能不能做到依法治國，關鍵在于黨能不能堅持依法執政，各級政府能不能依法行政?！边@些都對加快推進法治政府建設提出了迫切要求?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要(2015—2020)》提出，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。推進新時代法治政府建設，要把握好以下幾個著力點：

　　推進法治政府建設，堅持黨的全面領導是政治保證。在我國，黨是最高政治力量，黨的領導是我們的最大制度優勢。加強黨對一切工作的領導，這一要求不是空洞的、抽象的，要在各方面各環節落實和體現，貫穿于黨治國理政的全過程。這次黨和國家機構改革，就是要推動人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、人民團體、企事業單位、社會組織等在黨的統一領導下協調行動、增強合力，全面提高國家治理能力和治理水平。這是對在新時代加強黨的全面領導、統籌設置黨政機構、提高黨和政府效能進行的頂層設計，對加強黨對一切工作的領導作出的制度安排，就是要打破所謂的黨政界限，同一件事情弄到一塊去干，增強黨的領導力，提高政府執行力，理順黨政機構關系，建立健全黨中央對重大工作的決策協調機制。在黨政關系上，廣大法學法律工作者一定要有清醒認識：處理好黨政關系，出發點和落腳點都是堅持和完善黨的領導，不能簡單講黨政分開或黨政合一，而是適應不同領域特點和基礎條件，不斷改進和完善黨的領導方式和執政方式。在黨的領導下，只有黨政分工、沒有黨政分開，即使黨政分工也是相對的、而不是絕對的，對此必須旗幟鮮明、理直氣壯。新時代加快建設法治政府，方向一定要正確，政治保證一定要堅強，必須堅持黨的全面領導，發揮各級黨委的領導核心作用，強化法治政府建設的組織領導，謀劃、落實好法治政府建設的各項任務，確保法治政府建設有序推進。

　　推進法治政府建設，職能科學、優化協同是重要前提。改革開放以來，適應經濟社會發展需要，黨和國家機構改革不斷推進，為堅持和發展中國特色社會主義提供了重要體制機制保障?，F代治理更加強調整合、協同、高效，更加強調黨政群各類機構設置的科學統籌，強調國家機構職能體系的全方位優化和重構。此次機構改革，不局限于國務院或者行政層面的機構改革和職能優化，而是突出系統性、整體性、協同性，力爭建立黨和國家機構設置和職能配置的基本框架，實現黨和國家機構職能優化協同高效。改革不是簡單的“合并同類項”，而是堅持大部制改革方向，大力度、大氣魄解決相關領域部門職責分散交叉問題，推進政府職能深刻轉變;這里的政府，不是狹義的行政機關意義上的政府，而是貫徹實施黨的十九大精神、推進黨和國家機構改革背景下的政府，也可以稱之為“大政府”“廣義政府”。這些重大改革舉措，是立足于實現“兩個一百年”奮斗目標所作的前瞻性、戰略性制度安排，是解決改革發展面臨的深層次矛盾和新情況新挑戰，完善和發展中國特色社會主義制度的必然要求。在這樣的大格局中，如何推動各類機構、職能相互銜接、相互融合，形成職責明確、依法行政的政府治理體系，不斷強化與黨的領導體系、武裝力量體系、群團工作體系等的協同，使黨和國家機構設置更加科學、職能更加優化、權責更加明晰、運行更加高效，需要大家研究的新課題也很多。要緊緊抓住其中的重點難點問題，組織開展戰略性、針對性研究，提出切實有效的對策建議，為黨和國家機構改革的順利推進提供有力的學理支撐和法治保障。

　　推進法治政府建設，依憲施政、依法行政是基本要求。法治政府建設最重要、最基本的要求是堅持依法行政。新時代強調“依憲施政”，就是要求行政機關在執法過程中強化憲法思維、提高憲法實施水平，這是對依法行政的進一步深化，也是對依憲治國與依憲執政的具體落實。要發揮憲法對法治政府建設的引領和統帥作用，做好有關法律制定、修改、完善工作，盡快制定、修改有關機構設置和編制管理法律法規，完善國家機構組織法律規范體系，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，在憲法確定的權力結構下，形成科學有效的權力配置、運行、制約和監督體系。要堅持“法無授權不可為”和“法定職責必須為”，全面推行權力清單、責任清單、負面清單制度，推進各級政府事權規范化、法律化，依憲、依法行使權力、履行職責。要繼續依法推進簡政放權、放管結合、優化服務，推動政府依法全面履行宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護等職責。要加快建立責權統一、權威高效的依法行政體制，著力解決執法不規范、不嚴格、不透明、不文明及不作為、亂作為等突出問題;深化綜合執法改革，合理配置執法力量，嚴格規范公正文明執法，實現行政執法和刑事司法有效銜接;健全決策機制和程序，推進政務公開法治化，有效提升行政決策公信力和執行力。我們要組織專家學者廣泛參與相關的理論研究、立法調研、咨詢論證、法治評估等工作，發揮專業和智力優勢，推動政府更好依憲施政、依法行政。

　　推進法治政府建設，執法為民是根本出發點。習近平總書記在第十三屆全國人大一次會議閉幕會上的重要講話中強調，一切國家機關工作人員，無論身居多高的職位，都必須始終要把人民放在心中最高的位置，始終全心全意為人民服務，始終為人民利益和幸福而努力工作。法治政府必然和必須是以人民為中心的服務型政府;落實“一切權力屬于人民”的憲法原則，要求執法機關必須執法為民。要堅持以人為本，在執法工作中注重實體與程序并重、形式與效果統一，維護廣大人民群眾的權利和利益，切實尊重和保障人權。要明確執法權限、細化執法標準、規范執法行為，強化執法機關的責任意識，加大執法責任追究力度。要完善行政調解、行政裁決、人民調解、行政復議等制度，形成公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾糾紛解決機制，引導群眾在法治框架內解決矛盾糾紛。特別是我國社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，人民對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長，政府工作必須堅持人民導向，為民謀利、為民解憂，在群眾最關心的民生問題上有更多更優作為。這次機構改革圍繞人民群眾普遍關心的教育文化、衛生健康、醫療保障、生態環保、應急管理等領域加大機構調整和優化力度，就是更好保障和改善民生、維護公共安全。我們也要堅持以人民為中心的研究導向，圍繞這些重大民生問題開展調查研究、實證分析，努力回應社會發展的法治需求，這是當代法學工作者無可回避的理論責任。

　　同志們!深圳是我國改革開放的“窗口”和“試驗田”，多年來承擔著為全國改革開放先行先試的重大使命;深圳也是社會主義法治示范區，為法治中國建設創造許多可復制的經驗。在全面深化改革、全面依法治國的新時代，改革與法治將發揮更加重要的相輔相成作用。今天，我們相聚在這里，共同探討“依憲執政與法治政府建設”這個重大課題，既是對改革開放40周年的一種紀念，也是對依法治國40年的有力推進。希望大家抓住這次論壇的難得機會，展開深入的研究討論和充分的對話交流;也希望廣大專家學者積極參與中國法學會組織的相關課題研究、論壇、座談研討、“雙百”法治宣講、專題調研等，為在黨的領導下全面推進依憲治國和依憲執政、開辟治國理政新境界獻計獻策、貢獻更多聰明才智。

　　最后，預祝論壇取得圓滿成功!

　　謝謝大家。